Inkomensongelijkheid onderschat door standaardisering

We meten inkomen verkeerd. Daardoor is de bijstand voor meerpersoonshuishoudens waarschijnlijk te laag, is een van de bevindingen van FNV-onderzoeker Vera Vrijmoeth.

Om de inkomens van verschillende type huishoudens vergelijkbaar te maken worden ze gecorrigeerd voor schaalvoordelen van meerpersoonshuishoudens. De schaalvoordelen voor lage inkomens worden met deze methodiek echter overschat, terwijl ze voor de hoge inkomens worden onderschat.

In het kort

Om het welvaartsniveau van huishoudens met verschillende samenstelling vergelijkbaar te maken, corrigeren we in Nederland – net als in veel andere landen – de inkomensstatistiek voor huishoudensgrootte. Deze standaardisering corrigeert de inkomensstatistieken voor de schaalvoordelen die meerpersoonshuishoudens hebben ten opzichte van eenpersoonshuishoudens. Het schat welk inkomen van een meerpersoonshuishouden qua welvaarts- en koopkrachtniveau overeenkomt met het inkomen van een eenpersoonshuishouden (Browning et. al., 2013).

Het gestandaardiseerde besteedbaar inkomen geldt voor zowel het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) als het Centraal Planbureau als de standaard-indicator voor het meten van de inkomensongelijkheid en het vergelijken van huishoudens (Koot et al., 2016). Ook het bruto- en primair inkomen worden tegenwoordig gestandaardiseerd (Caminada et al., 2021; CBS, 2024b; Vethaak en Jongen, 2024), en standaardisering wordt gebruikt om inkomens internationaal te vergelijken (Gornick, 2024).

In Nederland wordt inkomen gestandaardiseerd op basis van een ‘numerieke equivalentiefactor’ per huishoudvorm. Deze komt tot stand op basis van een analyse van bestedingsdata voor de meestvoorkomende huishoudvormen (Siermann et al., 2004) en op de aannames van experts. Het huishoudinkomen wordt gedeeld door deze equivalentiefactor. Zo hebben een alleenstaande (inkomen € 30.000), een tweepersoonshuishouden (inkomen 42.000) en een stel met kind (inkomen 50.700) na standaardiseren met de equivalentiefactor (1,0, 1,40 en 1,69 respectievelijk) (Bos et al., 2021), alle drie een gestandaardiseerd inkomen van € 30.000. Dit zou betekenen dat de koopkracht van deze huishoudens vergelijkbaar is.

In dit artikel laat ik zien dat het aannemelijk is dat schaalvoordelen inkomensafhankelijk zijn, en bespreek ik wat voor implicaties dit heeft voor de inkomensongelijkheidsstatistieken, de kostendelersnorm en uitkeringen.

Schaalvoordelen zijn inkomensafhankelijk

Bij standaardiseren wordt aangenomen dat de schaalvoordelen van huishoudens en dus ook de equivalentiefactoren niet afhangen van het inkomen (Dudel et al., 2021). Deze aanname heet in de literatuur de independence of base (­Lewbel, 1989; Blackorby en Donaldson, 1993).

Ook het CBS neemt dit aan. Bij herijking kijkt het CBS dus naar budgetdata, maar kiest het voor één getal per huishoudvorm, al merken ze wel op dat schaalvoordelen variëren naar inkomen. In Siermann et al. (2004) – waar latere CBS-publicaties naar terugverwijzen (CBS, 2020a; 2020b; 2024b) – staat: “Huishoudens met een hoger besteedbaar inkomen hebben, bij verder gelijke omstandigheden, kleinere equivalentiefactoren”, en dus grotere schaalvoordelen. Het CBS kiest er echter voor om bij de ‘reguliere koopkracht- en inkomensstatistieken’ alleen te differentiëren naar het aantal volwassenen en minderjarige kinderen, en niet naar inkomen, vanwege “eenvoudige toepasbaarheid en de relatief geringe gevolgen van nadere differentiatie voor de meeste uitkomsten” (Siermann et al., 2004). Deze aanname was in 2004 nog best redelijk omdat er nog weinig onderzoek naar was.

Inmiddels ligt dit anders. Lage inkomens hebben minder schaalvoordelen dan hogere inkomens, zo blijkt uit internationaal onderzoek op basis van bestedingsdata (Aaberge en Melby, 1998; De Ree et al., 2010; Garbuszus et al., 2021). Voor de laagste inkomens ligt de equivalentiefactor gemiddeld rond de 1,8 en 2,5, afhankelijk van de huishoudvorm. Bij hogere inkomens daalt deze factor voor vrijwel alle huishoudtypen tot onder de 1,5, met een gemiddelde tussen de 1,2 en 1,3 voor verschillende jaren (Garbuszus et al., 2021). Ook onderzoek op basis van subjectieve rapportage door huishoudens zelf bevestigt dat lage inkomens minder schaalvoordelen hebben dan hoge inkomens (Van Praag en Van Der Sar, 1988; Koulovatianos et al., 2005; Biewen en Juhasz, 2017).

In de Nederlandse context hebben we weinig recente data over in hoeverre schaalvoordelen precies inkomensafhankelijk zijn. Voor de nieuwe definitie van de armoedegrens heeft het Nibud op basis van minimumbegrotingen wel een aantal equivalentiefactoren geschat. Minimum­begrotingen kijken naar wat een huishouden minimaal nodig zou hebben en worden dus sterk beïnvloedt door aannames. De equivalentiefactoren van deze minimumbegrotingen (Van den Brakel et al., 2023), liggen over het algemeen hoger dan de reguliere CBS-equivalentiefactoren. Acht van de elf Nibud-equivalentiefactoren ligt hoger dan de huidige CBS equivalentiefactoren. Gemiddeld ligt de Nibud-equivalentiefactor 0,04 boven die van het CBS.

Dit verschil in schaalvoordelen tussen inkomens is logisch verklaarbaar. Voor lage inkomens dalen de basale levenskosten bij samenwonen nauwelijks – bijvoorbeeld voor levensmiddelen (Garbuszus et al., 2021), zorgverzekering, sport en kleding. Dit soort uitgaven aan primaire behoeften eisen bij lagere inkomens een groter deel van hun inkomen op. Hogere inkomens besteden een kleiner deel van hun inkomen aan deze uitgaven. Daarnaast bezitten hoge inkomens vaker een auto (CBS, 2023a), waarvan de vaste kosten gedeeld zijn, terwijl lagere inkomens vaker afhankelijk zijn van openbaar vervoer, dat per persoon betaald wordt. Ook kunnen hoge inkomens een groter aandeel van hun inkomen sparen en flexibel uitgeven.

Hoge inkomens

Er bestaat nog geen onderzoek naar de schaalvoordelen van Nederlandse huishoudens met een hoger inkomen, waardoor we geen precieze berekeningen hebben van de equivalentiefactoren. Echter, een snelle analyse van de kosten van een kind, geschat door de huidige equivalentie­factoren, geeft een indruk van wat de standaardiserings­methode concreet impliceert en van hoe realistisch dit is.

Een stel met een kind wordt bij het standaardiseren, ongeacht inkomen, gedeeld door een groter getal (1,69), dan het huishouden zonder kind (1,4). Zo daalt het gestandaardiseerd inkomen van het stel bij het krijgen van een kind, terwijl hun feitelijke inkomen hetzelfde blijft. Doordat er gewerkt wordt met een nominale factor, stijgen de geschatte kosten van een kind om op hetzelfde welvaarts- of koopkrachtniveau te blijven met het inkomen. Dit leidt ertoe dat de geschatte kosten voor het eerste kind variëren van bijna € 300 per maand voor het eerste deciel tot meer dan € 2.000 voor het tiende deciel, en zelfs meer dan € 5.000 voor de top één-procent – berekend op basis van data uit 2021 van Vethaak en Jongen (2024).

Bij deze geschatte kosten zijn vraagtekens te zetten. Voor de laagste inkomens komt de schatting, gecorrigeerd voor inflatie, overeen met de berekening van de Commissie sociaal minimum (2023), maar voor de hoge inkomens zijn de geschatte kosten erg hoog: de € 2.000 per maand voor een kind in het tiende deciel komt neer op een jaarlijks bedrag van € 24.000. Afgezien van een periode dat een kind naar de kinderopvang gaat (wat wel degelijk om meer dan € 1.000 kan gaan), zijn de kosten van € 2.000 per maand voor een kind erg hoog. Bij de top één-procent komt het zelfs uit op € 5.353 per maand en € 64.239 per jaar (Figuur 1). Daarmee zou het kind, om op hetzelfde koopkrachtniveau te blijven, gedurende de hele opvoeding tot achttien jaar € 432.000 moeten kosten voor de top tien-procent en zelfs 1,2 miljoen voor de top één-procent. Deze hoge kosten lijken niet realistisch om op hetzelfde welvaartsniveau te blijven Dit staat nog los van het feit dat je het kunnen krijgen van een kind ook als een vorm van consumptie en welvaartswinst zou kunnen zien.

Als de werkelijke kosten van een kind voor hogere inkomens lager uitvallen, worden aan deze huishoudens te grote schaalvoordelen toegekend. Daardoor lijkt hun koopkracht lager dan die in werkelijkheid is: hun inkomen wordt gedeeld door een te hoge equivalentiefactor, wat leidt tot een onderschatting van hun koopkracht.

Standaardisering en ongelijkheids­metingen

De onderschatting van hoge inkomens en overschatting van lage inkomens heeft gevolgen voor de meting van ongelijkheid. De geschatte inkomensongelijkheid en het relatieve armoedeniveau zijn hoger dan bij gebruik van een inkomensonafhankelijke equivalentiefactor (Aaberge en Melby, 1998; Dudel et al., 2015; Garbuszus et al., 2021). Een Duitse studie schat het verschil in gemeten ongelijkheid (tussen de OESO-schaal en een inkomensafhankelijke schaal) tussen de vijf en 50% voor verschillende indicatoren. Het risico op relatieve armoede, gedefinieerd als een inkomen dat lager is dan 60% van de mediaan, ligt bij alle huishoudens, met uitzondering van een stel met drie kinderen, hoger bij de inkomensafhankelijke schaal dan bij de inkomens­onafhankelijke OESO-schaal (Garbuszus et al., 2021).

Standaardisering werkt door in beleid

Standaardisering beïnvloedt ook beleid. Zo worden de equivalentiefactoren toegepast binnen de Participatiewet (Commissie sociaal minimum, 2023), die allerlei vormen van inkomensondersteuning regelt. Hiermee werkt de methode die koopkracht schat, direct door in de daadwerkelijke koopkracht van huishoudens. De Commissie sociaal minimum waarschuwde al eerder voor toepassing van equivalentiefactoren in de Participatiewet, en dan specifiek bij meerpersoonshuishoudens, omdat daadwerkelijke schaalvoordelen kunnen afwijken van de equivalentiefactor (Commissie sociaal minimum, 2023)

Zo is bijvoorbeeld de kostendelersnorm op z’n minst losjes geïnspireerd op de equivalentiefactoren van het CBS. De Memorie van toelichting van de Wet werk en bijstand, voorganger van de Participatiewet, stelt dat “de uitgangspunten van de kostendelersnorm bevestiging vinden” in het eerdergenoemde onderzoek uit 2004 van het CBS (Tweede Kamer, 2013). De kostendelersnorm stelt dat de verhouding tussen alleenstaanden en samenwonenden in de bijstand 70/100% zou moeten zijn. Dit komt overeen met een equivalentiefactor van 1,43, en is dus bijna gelijk aan de equivalentiefactor van het CBS voor stellen (1,40). Bij de Toeslagenwet, die aanvullingen op andere uitkeringen tot het sociaal minimum regelt, is de verhouding tussen een alleenstaande en samenwonenden zelfs precies 1,40. Ook AOW-uitkeringen komen in de buurt met 1,36. De verhoudingen bij andere uitkeringen (uitkering in een inrichting en de IOAW/IOAZ) wijken meer af van de equivalentiefactor van het CBS. Mogelijk wordt ook bij de vaststelling van kindregelingen en alimentatienormen gekeken naar de equivalentiefactoren (Siermann et al., 2004).

Voor de bijstand geldt dat als een factor van 1,75 gehanteerd zou worden, de equivalentiefactor die volgens Garbuszus (2021) dichter bij de werkelijke factor ligt voor de laagste inkomens, de bijstand voor twee samenwonenden in 2025 zou stijgen met 23% van 1.922 naar € 2.364 per maand. Zouden we de equivalentiefactor van het Nibud toepassen van 1,47 op basis van minimumbegrotingen (Van den Brakel et al., 2023), dan zou de bijstand met 3% stijgen naar € 1.978.

Standaardisering werkt ook indirect door in beleid. Zo wordt de hoogte van het gestandaardiseerde besteedbaar inkomen en de gemeten inkomensongelijkheid direct beïnvloed door de equivalentiefactoren van het CBS. Deze indicatoren zijn weer belangrijke informatiebronnen voor ambtenaren en politici en beïnvloeden zo koopkrachtmaatregelen en langjarig inkomensbeleid.

Conclusie

Er is steeds meer bewijs dat lage inkomens minder schaalvoordelen hebben dan hogere inkomens. Hierdoor wordt mogelijk de Nederlandse inkomensongelijkheid onderschat en ontvangen huishoudens een te lage uitkering.

Het is daarom cruciaal dat de manier waarop we inkomensstatistieken corrigeren voor schaalvoordelen grondig tegen het licht houden. Het CBS zou deze moeten onderzoeken en, mits de uitkomsten daar aanleiding toe geven, aanpassen. Daarvoor zouden de volgende stappen kunnen worden gezet. Allereerst zou er frequenter budgetonderzoek moeten worden gedaan. Dit vindt nu maar eens in de vijf jaar plaats met een steekproef van 5.000 tot in 2015 15.000 huishoudens (CBS, 2023b). Die bestedingsdata zouden kunnen worden gebruikt om grondig onderzoek te doen naar verschillende soorten equivalentiefactoren en de mate waarin in Nederland schaalvoordelen samenhangen met inkomen. Als, zoals verwacht kan worden op basis van de literatuur, inkomen een effect heeft op de schaalvoordelen van Nederlandse huishoudens, zou het goed zijn om een inkomensafhankelijke equivalentiefactor te construeren.

Met die equivalentiefactoren zou je vervolgens willen kijken naar de ontwikkeling van de inkomensongelijkheid. De kostendelersnorm zou op z’n minst op basis van zo’n bijgestelde equivalentiefactor moeten worden herijkt.

Tot die tijd zouden beleidsmakers en politici beleidskeuzes kunnen baseren op de equivalentiefactoren die zijn vastgesteld op basis van minimumbegrotingen (Van den Brakel et al., 2023) of nieuwe kunnen construeren op basis van de commissie sociaal minimum, in plaats van op de reguliere equivalentiefactoren van het CBS.

Het artikel is geplaatst op ESB, inclusief bronnenlijst.